Внутренняя политика ] Внешняя политика ] Экономическая ситуация ] Ситуация в регионах ] Чечня ] Страны СНГ и Балтии ] Средства массовой информации ] За рубежом ] Разное ] Архив ] Экспертное мнение ]

www.politcom.ru , 01.08.2003

Михаил Виноградов, Василий Лабуркин

Укрупнение регионов: отказ от инноваций против вечной манипуляции

С подачи Геннадия Селезнева и Сергея Миронова российские СМИ заговорили о том, что в самое ближайшее время Кремль вернется к проблеме федеративной реформы, вслед за объединением Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа будут упразднены несколько автономных округов, Ярославская область объединена с Ивановской и Костромской, Липецкая - с Воронежской, Алтайский край - с Горным Алтаем, Москва и Санкт-Петербург - соответственно с Московской и Ленинградской областями. В столице прошла серия мероприятий в поддержку идеи "укрупнения", за которыми последовала "контркампания": противники укрупнения собрали собственные "круглые столы", на котором не оставили от этих проектов камня на камне. Черту под этим подвел заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак, который дал понять: Центр не станет возражать против объединительных инициатив "снизу", но форсировать этот процесс тоже не станет. В отношениях Кремля и регионов, похоже, достигнут очередной компромисс.

Впервые идея укрупнения возникает на повестке дня в 2000 году, вскоре после старта федеративной реформы. Однако тогда создание федеральных округов стало эффективнейшим средством имитации интереса Центра к региональной политике. Кремлю удалось маркировать эту сферу, а потом попытаться побудить полпредов заниматься его содержательным наполнением. Поставленные тогда задачи так и не были решены до конца. Оказалось, что федеральный Центр способен серьезно влиять ситуацию, как максимум, в двух-трех регионах в каждом федеральном округе. Что, впрочем, вполне закономерно: у Центра объективно нет ни административных, ни кадровых, ни финансовых ресурсов для введения полноценного "внешнего управления" во всех регионах. Другое дело, что даже задача-минимум - выработки критериев, на основе которых будет вырабатываться решение о вмешательстве в жизнь того или иного региона - решена тоже не была. Ярким примером этого является нынешняя ситуация в Башкортостане, где Центр так и не определил для себя главный критерий - то ли проводить кампанию по "зачистке" региональных баронов (под которую ранее попали Михаил Николаев и Евгений Наздратенко), то ли, наоборот, компромисс с "уважаемым человеком", обеспечивающий высокий уровень голосования в декабре за "Единую Россию" и позволяющий избежать роста социальной напряженности и обострения межэтнических конфликтов.

Кампания по укрупнению регионов, объявленная было в июне, столкнулась с той же проблемой критериев. Перед любым федеральным чиновником вечно стоит дилемма между стратегией и тактикой. Стратегические соображения подталкивают к тому, что региональные элиты надо делать более сговорчивыми путем угрозы разного рода инноваций (классический прием создания проблем с последующим получением "комиссионных" за их разрешение). Тактика "путинского застоя" исходит из иной логики: она направлена на минимизации изменений, ибо, как известно, "от добра добра не ищут". Оптимальный баланс между стратегией и тактикой определяет политическая воля президента - а вернее то, как политическая элита ее прочитывает.

Как показывает практика, тактика отказа от инноваций побеждает гораздо чаще. Особенно характерно это для региональной политики. Тем не менее, попытки отказа от этой логики в пользу "инновационных прорывов" время от времени предпринимаются. Темы "укрупнения регионов" и отказа от "ельцинского федеративного наследства" занимают здесь одно из первых мест. Можно долго и обстоятельно пересказывать аргументацию сторонников укрупнения, в основном сводящуюся к тому, что меньшим числом субъектов федерации управлять проще и эффективнее и все это поможет созданию путинской вертикали власти. Можно перечислять контраргументы, указывающие на непроработанность идей объединения и ссылающиеся на примеры Тюменской области и Красноярского края, где приход к власти представителей элит автономных округов процесс слияния регионов ничуть не форсировал. Однако, проблема в том, что в вялотекущем споре об укрупнении регионов обычно принимается в расчет позицию двух сторон - федеральной исполнительной власти, пытающейся "упростить" федеративную структуру, и руководителей автономных округов, этому процессу всячески сопротивляющихся. Однако на деле заинтересованных сторон куда больше и с их мнением нельзя не считаться.

Во-первых, довольно противоречивой остается позиция президента России. Нет нужды доказывать, что объективные интересы Владимира Путина отнюдь не всегда совпадают с интересами федеральных чиновников (показательный пример - президентские выборы, в одно-туровом исходе которого заинтересованы только сам Путин и те, кому он поручит обеспечение победы). Сам Путин окончательной позиции по поводу укрупнения не выработал. Соблазн затеять реформу, конечно же, велик, но дивиденды от нее неочевидны, к тому же это может повлечь за собой изменение действующей Конституции, чего президент тоже опасается. Поэтому соображения, которыми руководствуется глава государства, очевидно, в основном тактического характера. Путин не против форсировать процесс укрупнения в том случае, если основные политические силы договорятся между собой по этому вопросу, и "ходоки" от них придут к Путину с просьбой "освятить" эту инициативу. Второй возможный для него сценарий - столкнуть интересы различных элитных групп по вопросу объединения и выступить в роли арбитра между ними (этот стиль был характерен как для Ельцина, так и для "раннего" Путина). Однако чтобы это произошло, президент должен всерьез заинтересоваться региональной политикой. Пока же он более склонен повторять путь, пройденный ранее предшественниками, и больше сосредотачиваться на внешнеполитических проблемах. Заставить себя вернуться к региональной проблематике Путину будет психологически очень непросто.

Во-вторых, несмотря на "антиолигархические" кампании, в России по-прежнему сильны и влиятельны крупные финансово-промышленные группы, которые по-прежнему выполняют многие функции по интеграции различных регионов страны. ФПГ неплохо адаптировались к нынешней "матрешечной" системе и в попытках ее пересмотра видят лишь угрозу передела сфер влияния в органах власти и, как следствие, увеличения "административной ренты". Поэтому прохождению через коридоры власти объединительных инициатив они, как минимум, не станут содействовать.

В-третьих, по мере приближения к парламентским выборам на первый план в формировании повестки дня выходят политические партии. Идея укрупнения регионов представляется им чрезвычайно сложной: ведь в разных регионах отношение к этой проблеме различается, а значит, в различных аудиториях порой приходится делать противоположные заявления на этот счет. Корреляция же нескольких тактик требует слишком серьезных трудозатрат, а риск, что оппонент поймает тебя на противоречащих друг другу заявлений, слишком высок. Не случайно идея "укрупнения" востребована в основном партийными лидерами "второго эшелона" - Мироновым, Селезневым, Березовским.

Анализировать отношение региональных лидеров к проблеме укрупнения субъектов федерации еще труднее: большинство губернаторов предпочитает отделываться крайне обтекаемыми заявлениями на этот счет. Однако заявления сторонников укрупнения о том, что слияние регионов внесет гармонию в жизнь российской глубинки ("старшие" станут помогать "младшим", а возникающие в укрупненных регионах противоречия будут "мудро" урегулироваться федеральным Центром) выглядят не вполне реалистично.

Главы будущих "материнских" регионов могут в случае укрупнения рассчитывать на серьезные политические дивиденды. В частности, для них снимается проблема запрета на третий срок - ведь у "укрупненном" регионе "старые" сроки учитываться не будут (в частности, на это рассчитывает глава Иркутской области Борис Говорин в случае объединения с Усть-Ордынским Бурятским округом в новый регион - Забайкальский край). В то же время включение в состав "благополучного" региона депрессивных территорий сулит действующему губернатору увеличением доли протестного электората, а также угрозой объединения его оппонентов с бывшими властными элитами из "дочерних" регионов.

Что касается депрессивных регионов, которые предполагается ликвидировать, то их элиты тоже не в восторге. Система финансирования убыточных территорий из Федерального фонда поддержки регионов обеспечивает местным элитам весьма благополучное существование. В случае укрупнения, регионы-реципиенты лишаются трансфертов и теряют политические атрибуты для борьбы за перераспределение средств и внутри вновь образованного субъекта, и вне него.

В особом положении оказываются главы автономных образований. Из десяти автономных округов пять - Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Таймырский, Ненецкий и Эвенкийский - обладают богатыми природными ресурсами и видят в попытках ликвидации их статуса посягательство "чужаков" на "национальное богатство". Еще два региона - Агинский Бурятский и Усть-Ордынский - не высказываясь против укрупнения, пытаются наполнить ее иным содержанием, угрожая объединиться с Бурятией. Вряд ли в восторге от идеи укрупнения и губернатор Чукотки Роман Абрамович, иначе бы он поучаствовал в недавних выборах главы Магаданской области. Таким образом, не против укрупнения оказываются только Коми-Пермяцкий округ, Корякия и Еврейская автономная область - но главы двух последних регионов предпочитают хранить молчание относительно идей "укрупнения".

Судя по недавним заявлениям Дмитрия Козака, форсировать идею объединения Центр сейчас не станет. Очевидно, однако, что после президентских выборов 2004 года проекты укрупнения регионов будут реанимированы. Однако для их реализации понадобится либо однозначная политическая воля со стороны главы государства, либо готовность сторонников укрупнения к достижению компромиссов с перечисленными элитными группами. В противном случае всепобеждающая тактика отказа от инноваций вновь будет обречена на успех.

Михаил Виноградов - руководитель, Василий Лабуркин - эксперт экспертно-аналитического отдела Центра коммуникативных технологий "PRОПАГАНДА"

Сайт открыт 24 июня 2000 года. Последнее обновление: 10 августа 2003
Пишите, пожалуйста nozdb@newmail.ru

Rambler's Top100